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Verso il nuovo Piano Paesaggistico della Lombardia

Un percorso integrato o la filosofia del piano

La revisione del piano paesaggistico regionale (PPR) della Lombardia è stata avviata nella X legislatura (2013-2018) quando l’insieme delle competenze ambientali e paesaggistiche erano collocate presso l’Assessorato all’Ambiente. Tale condizione ha favorito il coordinamento tra la materia paesaggistica e le altre di natura ambientale presenti nel medesimo assessorato (parchi, biodiversità, riserve e siti protetti, rete ecologica, risorse idriche, clima), incoraggiando in modo esplicito la correlazione tra contenuti di tutela e ricadute che la pressione antropica esercita su ambiente e paesaggio, con attenzione ai possibili conflitti nell’uso delle risorse ambientali, come avviene, ad esempio, con gli usi plurimi delle risorse naturali (in particolare l’acqua), o per gli effetti del cambiamento climatico. Questa condizione ha in parte consentito un approccio alle tematiche paesaggistiche più integrato rispetto al passato e reso evidente l’esigenza di considerare il paesaggio come sistema in cui interagiscono componenti di natura diversa, naturali e antropiche, coinvolgendo dunque tutto il territorio e tutti i paesaggi.
L’orientamento sistemico adottato nel piano, come pure il dialogo diretto con la pianificazione territoriale e ambientale sono stati apprezzati anche dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (MIBACT), con cui dopo molti anni è stato sottoscritto il protocollo di co-pianificazione previsto dal Dlgs 42/2004 per il perfezionamento del piano, nel luglio 2017.
Oggi il PPR è stato completato ed è in fase di Valutazione ambientale (VAS), ha ricevuto più di 70 osservazioni a seguito della pubblicazione ed è in attesa di confermazione dalla nuova giunta regionale recentemente insediatasi.
In coerenza con l’impostazione del piano approvato nel 2010, che assumeva il dettato della Convenzione Europea del Paesaggio che sancisce: “[Paesaggio] designa una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni” (COE, 2000), il nuovo piano paesaggistico sviluppa i compiti di tutela e valorizzazione secondo le vocazioni e la diversità dei territori.
L’attenzione al paesaggio riconosciuto come sistema in cui interagiscono componenti di natura diversa, naturali e antropiche coinvolge dunque tutto il territorio regionale, in una prospettiva di interesse alle trasformazioni e alla gestione sia dei paesaggi straordinari, sia di quelli di tutti i giorni o degradati. La Lombardia è infatti una regione di estremi dove si concentrano le più rilevanti funzioni economiche, possiede la più alta dotazione di infrastrutture e il maggior numero di siti UNESCO in Italia, ma che presenta gravi strozzature ed è soggetta a notevoli criticità ambientali. È per molti aspetti una regione molto attrattiva ed accessibile ma anche la più a rischio dal punto di vista ambientale e paesaggistico.
Estendere il PPR all’intero territorio regionale richiede dunque una forte intenzione di correlarsi alle politiche territoriali, urbanistiche e settoriali ad impatto paesaggistico, con il proposito di sviluppare proposte proattive, in cui la salvaguardia sia strettamente associata alla gestione e progettazione di un paesaggio di qualità, con una esplicita integrazione tra la componente paesaggistica, ambientale e gestionale del territorio (Pedrazzini, 2016).

Le proposte del PPR

Cercando di far fronte ad un quadro normativo e istituzionale molto fluido, i contenuti del nuovo PPR affrontano lo sfidante confronto tra tutela di paesaggio/ambiente e responsabilità/consapevolezza dei decisori pubblici, in una regione in cui il livello locale di pianificazione è fortemente consolidato e guarda ad ogni nuovo strumento di scala territoriale come ad un potenziale rischio di ingerenza nelle consolidate competenze locali. Con l’applicazione del principio di sussidiarietà la Lombardia ha fatto scuola. Dagli anni ottanta è stata attribuita una progressiva delega paesaggistica ai comuni e da più di 10 anni sono questi ad approvare il proprio strumento urbanistico, previo passaggio di conformità in provincia e in regione, ma in quest’ultimo caso solo per alcuni piani individuati dal Piano territoriale.
La recente evoluzione, a seguito dell’approvazione della cosiddetta “legge Del Rio” (l.n.7/4/2014, n. 56) e della successiva parziale riforma degli enti locali, ha prodotto lo svuotamento di competenze e una forte limitazione di risorse alle province senza determinarne il destino in via definitiva, mantenendo i compiti nella materia della pianificazione territoriale ma con un elevato grado di genericità e rendendo il quadro dei compiti e delle responsabilità poco chiaro.
In questa situazione, il territorio lombardo è, dal punto di vista formale, tra i più protetti in quanto il 52% è assoggettato a tutela paesaggistica ai sensi del Codice dei beni culturali. In particolare, oltre ai 24 parchi regionali e al parco nazionale dello Stelvio che coprono il 24% circa del territorio, vi sono 888 aree tutelate ex art.136 (beni paesaggistici) del Dlgs.n. 42/2004. Una tale copertura territoriale di disposizioni di tutela non è sempre stata garanzia di qualità dei progetti, delle trasformazioni o di protezione dei beni, come può ben rilevare chi conosce la Lombardia.
La proposta di piano tiene dunque conto delle relazioni consolidate con il territorio e presenta un’impostazione attenta a confermare i ruoli e le competenze dei diversi enti territoriali, ponendosi il compito di facilitatore e completando il quadro dei contenuti di tutela di territori che richiedono attenzioni su misura.
La conferma dell’attenzione a tutto il sistema paesaggistico, modulata tramite strumenti e modalità operative adattate ai diversi gradi di tutela, di competenza e secondo le responsabilità dei vari enti territoriali, si riscontra a partire dall’identificazione di sei ambiti tipologico-spaziali del piano:

  • I paesaggi di “tutti i giorni”: aree periurbane, degradate, di margine e periferie, che rappresentato circa il 20% del territorio e corrispondono alla regione metropolitana ma anche a molti fondivalle alpini. Si tratta dei paesaggi più frequentati da chi abita e viaggia in Lombardia, poiché si calcola che circa 7 milioni di persone vi siano coinvolte giornalmente nella sola area metropolitana.
  • I paesaggi “eccezionali” da proteggere, che sono quelli identificati dalle tutele del Codice e che coprono gran parte della regione specialmente della fascia pedemontana e dei laghi. Questi richiedono regole di gestione certe per la loro tutela attiva.
  • I laghi “patrimonio del mondo”, sono un elemento tipicamente lombardo per l’estensione e la peculiare bellezza, tanto che sono diventati patrimonio globale prima che locale: basti pensare alle diverse “Bellagio” nel mondo.
  • La montagna lombarda: “presidio, tutela e valore”. Con questa definizione di sintesi si pone attenzione ad un territorio che compre il 40% della regione ed ha sempre rappresentato il catalizzatore di interessi conflittuali, tra valorizzazione di una risorsa ambientale e paesaggistica unica nell’arco alpino e fonte di risorse naturali fondamentali per lo sviluppo dell’economica regionale, come l’acqua.
  • I paesaggi agrari, “cultura e produzione della memoria e del futuro”: significa sottolineare il ruolo fondamentale dell’agricoltura nel disegno del paesaggio agrario storico e di un settore che, nella prima regione italiana per produzione, presenta criticità ambientali e una forte banalizzazione dei paesaggi.
  • La dimensione paesaggistica dei Parchi regionali e dei sistemi naturali è un ambito di lavoro importante, in quanto i parchi comprendono un quarto del territorio ma non sono trattati in modo integrato nel sistema complessivo paesaggio-ambiente.

In un sistema così articolato, la variante è orientata anche a rendere più semplici le azioni di tutela ed a promuovere la valorizzazione del paesaggio, fornendo strumenti per migliorare l’operatività.
Il PPR chiarisce le relazioni tra gli enti in riferimento ai compiti e all’esercizio dei diversi ruoli, con una nuova cartografia, sia conoscitiva che di progetto, elaborata sulla base del Data Base Topografico di Regione Lombardia, già in uso presso i comuni per elaborare i piani urbanistici (il piano del 2010 è 1:300.000). Inoltre, tutti i contenuti normativi e cartografici sono stati ridefiniti in piena coerenza con il Codice dei Beni Culturali e restituiti in tavole di piano che rappresentano tutti i vincoli vigenti sul territorio, mentre nel piano attuale questo quadro sinottico non è presente.
La normativa di piano è strutturata secondo diversi gradi di cogenza in raccordo con il Codice e le differenti competenze pianificatorie degli enti territoriali, esplicitando le modalità applicative sia nel rapporto tra PPR e strumenti di pianificazione, sia relativamente agli interventi progettuali.
In merito agli ambiti soggetti a tutela (888), che rappresentano un’unicità in Italia per numerosità, riscontrato che per la loro “vestizione” sarebbe richiesto un impegno temporale decisamente fuori scala rispetto a quello previsto dal piano, e inoltre, che spesso si tratta di vincoli posti in sequenza temporale sulle stesse aree o contigue (coste dei laghi o fiumi), è stata proposta la loro aggregazione sulla base dell’omogeneità tipologica e territoriale, riconducendoli a sole 65 aggregazioni territoriali omogenee.

Aggregazioni degli ambiti soggetti a tutela ex Dlgs. n.42-2004

Aggregazioni degli ambiti soggetti a tutela ex Dlgs. n.42-2004

Questa scelta consente una visione di sistema utile a valorizzare gli ambiti soggetti a tutela e favorisce un migliore collegamento con la componente pianificatoria, con regole di protezione più cooperative e dialoganti con il contesto spaziale e le altre norme vigenti.
Questo contenuto del piano è in corso di sviluppo con il MIBACT a seguito della sottoscrizione del protocollo di co-pianificazione, per cui si perfezioneranno criteri di gestione di dettaglio, ricostruendo e semplificando la complessa stratificazione di tutele paesaggistiche vigenti.
In merito agli ambiti soggetti a tutela ope legis dell’art.142 del Codice (Aree tutelate per legge), l’attenzione agli elementi costituenti il paesaggio naturale (fiumi, laghi, montagna, boschi, ecc.) è orientata alla protezione di quelle parti del territorio che, in una regione fortemente sotto pressione per le attività umane come la Lombardia, costituiscono gli ultimi paesaggi naturali di elevato valore rimasti e che proprio per questo richiedono particolare attenzione e cura, identificando ambiti di elevata naturalità e valore paesaggistico lungo i laghi e in alta montagna.
Anche il contenuto iconografico è stato predisposto per consentire un chiaro riscontro tra disposizioni normative e tavole progettuali, in modo che ad ogni elemento individuato corrisponda una norma specifica. In particolare, due sezioni distinte della norma sono dedicate agli ambiti tutelati ai sensi del Codice (art.136 e 142 del D.Lgs 42/2004) e a quegli elementi per i quali il piano prevede una specifica tutela paesaggistica denominati: “Elementi qualificanti il paesaggio lombardo”.
Questi ultimi sono identificati come elementi peculiari del sistema paesaggistico lombardo e interessano i caratteri agrari tradizionali (terrazzamenti, alpeggi, fontanili, marcite, ecc.), il sistema naturalistico (cascate, geositi, ecc.), il sistema dei valori storico-culturali (ecomusei, tracciati storici, canali, siti UNESCO, ecc.); sono rappresentati nella specifica cartografia e nella parte 2 titolo IV delle norme. In riferimento a tali ambiti sono stabilite regole per la loro protezione e messa in valore ma anche per favorire la “responsabilizzazione” dei diversi enti con competenza sulle trasformazioni e la gestione del territorio; a questi è demandato il compito di riconoscere tali elementi paesaggistici peculiari nel piano urbanistico, di arricchirne i contenuti e sviluppare misure di protezione e gestione di tali ambiti. In questo compito gli enti territoriali sono supportati dai contenuti progettuali delle schede degli ambiti paesaggistici che coprono l’intero territorio regionale con 57 ambiti omogenei (Ambiti geografici di paesaggio-AGP), delineati sulla base delle tipologie dei paesaggi di Lombardia ma a scala di maggior dettaglio, utili alla pianificazione urbanistica.
Gli AGP sono strumenti di supporto per la pianificazione locale che si gioverà dei loro contenuti analitici dettagliati per definire la disciplina di propria competenza, in modo armonizzato con il contesto territoriale contiguo, senza considerare ogni comune un’isola ma contestualizzando le decisioni del singolo piano urbanistico nel sistema paesaggistico omogeneo contiguo.
Al fine di facilitare l’attuazione del piano sia nella sua declinazione urbanistica che progettuale, questi ambiti sono spazialmente coerenti con gli Ambiti Territoriali Omogeni del Piano territoriale previsti dalla legge sul consumo di suolo lombarda (l.r. n.31/2014).

Ambiti Geografici omogenei del Paesaggio AGP

Ambiti Geografici omogenei del Paesaggio AGP

Progetto di Rete Verde Regionale RVR

Progetto di Rete Verde Regionale RVR

Una rilevante novità progettuale del piano riguarda la proposta di Rete Verde Regionale: una infrastruttura verde in linea con la Direttiva europea del 2013 sulle Green infrastructure (EC, 2013a,b), come rete strategica di aree naturali e semi-naturali ed altre strutture ambientali progettata e gestita per assicurare un ampio ranking di servizi ecosistemici, includendo spazi verdi e strutture fisiche diverse. L’innovazione consiste nel fatto che i suoi contenuti stanno all'interno di un piano paesaggistico, che in tal modo estende le sue competenze in modo trasversale oltre quelle di tutela stabilite dal Codice dei beni culturali, ma in coerenza con la Convenzione europea del paesaggio.
A partire dalla Rete Ecologica Regionale (RER) esistente e dal sistema delle Aree protette quali strutture di unità e coesione del paesaggio, la RVR si configura come disegno di ricomposizione e valorizzazione del paesaggio lombardo nella sua componente naturalistica, agricola e storico-culturale che tiene conto anche dei contesti di paesaggio da riqualificare.

 

La RVR dà più consistenza al sistema delle infrastrutture prioritarie già definito dal PTR Regione Lombardia (2010, RL) e rafforza il ruolo dell’infrastruttura verde esistente basata sulla RER, arricchendo tale sistema con ulteriori elementi che comprendono i paesaggi naturali, la componente agricola (soprattutto mettendo in valore la multifunzionalità del settore primario) e quella culturale del paesaggio lombardo. Il sistema in rete costituisce l’intelaiatura paesaggistica basata sull’infrastruttura naturale ma caratterizzata dalla fruibilità e accessibilità da parte degli abitanti, che considera sia gli elementi di qualità (da tutelare e valorizzare) sia quelli “detrattori” o critici (aree dismesse, infrastrutture, ecc.). In questo caso, nel definire gli elementi e i territori critici da riprogettare o migliorare, qualora fossero previsti progetti di livello territoriale ad impatto negativo sul paesaggio, si orienterà il progetto in modo che la RVR costituisca l’ambito principale dove realizzare interventi di compensazione paesaggistica, al fine di ottenere un effetto spaziale moltiplicatore dei benefici della RVR sul territorio e il sistema paesaggistico.
Nel piano sono identificati anche gli ambiti riconosciuti come particolarmente critici o a rischio, denominati: “Contesti di paesaggio da riqualificare e progettare” (tav.5 PPR), dove i paesaggi sono già stati oggetto di trasformazioni che hanno negativamente influito sull’assetto originario o ne hanno snaturato o caratteri, come i fondovalle delle grandi valli alpine o vaste porzioni della regione metropolitana, dove, ad esempio, infrastrutture, funzioni industriali e commerciali hanno banalizzato il paesaggio o lo hanno irreparabilmente compromesso.
Questi “paesaggi critici” sono spesso la conseguenza della stratificazione di scelte di sviluppo economico e territoriale non ponderato, che nel corso del tempo hanno portato a un assetto territoriale e paesaggistico squilibrato e che costituiscono potenziali paesaggi da “riprogettare”.
Molto spesso in tali ambiti sono ancora presenti beni storici e un patrimonio culturale e naturale nascosti, soffocati da una stratificazione di funzioni e insediamenti che li occultano o li hanno accerchiati, da far riemergere e valorizzare. Talvolta essi sono di rilevante valore paesaggistico identitario ed ambientale, basti pensare al patrimonio edilizio rurale montano diffuso o al sistema agricolo connesso alle abbazie del sud Milano, che non essendo compresi negli ambiti tutelati per legge sono a rischio di perdita, anche per l’eccessiva frammentazione (Pedrazzini, 2015). Il dialogo del PPR con gli altri strumenti di pianificazione ha lo scopo di sviluppare una maggiore attenzione proprio a questi beni identitari e in generale al rapporto tra urbanizzato e spazi di margine, agricoli o abbandonati, senza porre il rapporto in termini di contrapposizione ma piuttosto di solidarietà e riconoscimento del ruolo fondamentale della campagna urbana (Donadieu, 2006) per la città.

Sviluppare opportunità

Il nuovo piano propone una visione che a partire dagli ambiti strettamente soggetti al regime di tutela del codice possa offrire un set di “attrezzi” utili al miglioramento della qualità paesaggistica anche per il tramite di altri strumenti di programmazione o operativi.
Recentemente, sono state avviate o sostenute alcune iniziative che in modo prodromico sono coerenti con la filosofia del nuovo piano, anche se si svilupperanno in modo indipendente da esso. Si tratta delle candidature come paesaggi agrari tradizionali di due progetti lombardi, relativi ai territori delle marcite tra Parco del Ticino e Parco sud Milano e del sistema delle limonaie del Garda, presentati all’Osservatorio Nazionale del Paesaggio Rurale (ONPR) presso il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (MIPAF), primo passaggio verso potenziali candidature di questi ambiti al Globally Important Agricultural Heritage Systems (GIAHS) FAO-UNESCO. Con lo stesso ministero si sta inoltre sviluppando una collaborazione in merito alla tutela degli agrumeti storici (legge 25/7/2017, n. 127), con specifiche risorse per la valorizzazione di tali ambiti, presenti in Lombardia principalmente sul lago di Garda.
Anche a scala transnazionale si opera partecipando ai gruppi della Macro regione alpina EUSALP, nella cui sede tecnica si sta lavorando per riconoscere una grande area protetta transnazionale tra Lombardia, Provincie di Trento e Bolzano, Svizzera e Austria (Triangolo Retico) come corridoio nord-sud delle Alpi.
Lo scopo di queste diverse azioni è quello di determinare una filiera coerente e fruttifera tra gli obiettivi del piano e la loro realizzazione, predisponendo progetti che siano attuabili nella prospettiva del reperimento delle risorse necessarie, in una visione programmatica utile a dare più concretezza e durabilità alle tutele di piano.

Bibliografia

COE - Council of Europe, (2000). European Landscape Convention (ELC), Florence

P. DONADIEU, Campagne urbane, Donzelli, Roma, 2006.

EC - European Commission, (2013a). Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Green Infrastructure (GI) - Enhancing Europe’s Natural Capital, Brussels, 6.5.2013 COM (2013) 249 final

EC – European Commission, (2013b). Building a Green Infrastructure for Europe, Luxembourg.

Pedrazzini L. (2015) Landscape Planning and “Everyday Landscapes”: a Potential for Improving Citizens Quality of Life, UNISCAPE En-Route - a. I - n. 1, Firenze.

Pedrazzini L. (2016) La Convenzione europea del paesaggio come fondamento del nuovo Piano paesaggistico della Lombardia in “Territorio” n.77/2016, Franco Angeli, Milano.

Regione Lombardia (2010), RL – PTR. Il Piano Territoriale della Lombardia. Testo integrato degli elaborati integrati, (DCR 19 gennaio 2010 VIII/951) BURL 31 marzo 2010, 1° supplemento straordinario.

Regione Lombardia, Giunta regionale (RL-GR), 2017, Dgr n. X/6995 del 31/07/2017 “Variante al Piano Paesaggistico Regionale: presa d'atto della proposta di Piano e del relativo Rapporto ambientale, Sintesi non tecnica e Studio di incidenza”.

 

 

LUISA PEDRAZZINI:
Architetto, pianificatore territoriale, dirigente della Struttura Struttura Azioni per il clima, il Paesaggio e Autorità Ambientale dei programmi comunitari presso D.G. Ambiente di Regione Lombardia. È responsabile della pianificazione paesaggistica, progettazione e tutela del paesaggio. È stata responsabile dell’elaborazione del Piano territoriale lombardo vigente. Ha una vasta esperienza in materia di programmazione territoriale e di cooperazione territoriale in materia comunitaria (Lead Partner di numerosi progetti europei di cooperazione transnazionale (CAPACities - Alpine Space Programme, PAYSMED Urban - MED Interreg IVB e Life); è componente del Tavolo tecnico delle Regioni presso il MIBACT, del Tavolo Interregionale dell’area Padano Alpino Adriatica per la pianificazione territoriale e paesaggistica; è responsabile dell’osservatorio sul paesaggio lombardo. Esperta presso il Programma ESPON (Osservatorio europeo della pianificazione territoriale) in Lussemburgo. Rappresentante di Regione Lombardia nel Gruppo di lavoro AG7 di EUSALP (Green Infrastructure) Professore Jean Monnet di European Spatial Planning presso il Politecnico di Milano e già docente di European Spatial Planning and policy presso il dottorato internazionale di Spatial and Urban Planning. Ha pubblicato un centinaio tra articoli, saggi e volumi.