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A più voci*: un dialogo verosimile intorno ai processi partecipativi

Il tema del coinvolgimento dei cittadini nei processi decisionali pubblici si inserisce nell’ampio processo di trasformazione delle politiche pubbliche che ha visto il diffondersi a tutti i livelli e nella maggior parte dei settori di intervento di un approccio ispirato ai principi della governance.
Considerando il nostro ambito disciplinare, nello sviluppo del progetto, sia a scala urbana che territoriale, questo nuovo paradigma porta ad integrare la dimensione procedurale incentrata sulla manipolazione di dati, con quella processuale focalizzata sulla mobilitazione delle risorse umane, culturali ed economiche, dove l’interazione non coinvolge solo i soggetti esperti titolari di diritti o interessi qualificati, ma anche l’intero contesto sociale interessato dall’intervento, al fine di costruire il senso e gli obiettivi delle scelte e raggiungere il consenso più ampio possibile sulle decisioni. Che cosa comporta questa integrazione nella pratica?
Quali questioni e opportunità solleva l’attivazione di un processo partecipativo nell’elaborazione di un progetto e, più in generale, nel percorso di costruzione di una decisione pubblica?
Per provare, non tanto a rispondere in modo esaustivo queste domande, quanto piuttosto a fornire alcuni stimoli per ulteriori approfondimenti, immaginiamo di assistere ad un focus group dove stanno dialogando un amministratore locale, un funzionario di un comune, un progettista e due cittadini coordinati da un facilitatore che pone le domande.

A più voci: un dialogo verosimile intorno ai processi partecipativi

Percorso partecipato Partecipa alla sicurezza la comunità si-cura, Comunità della Val di Non
Gruppo Palomar spazio e partecipazione

FAIn base alla vostra esperienza, secondo voi quali sono le circostanze che rendono opportuno l’attivazione di un processo partecipativo?

P ▪ Dal mio punto di vista direi sempre; sono vent'anni che come architetto elaboro progetti partecipati, non posso immaginare l’attività progettuale senza la partecipazione attiva della società insediata. Certo, in generale in qualsiasi progetto c’è il confronto con la committenza, ma la partecipazione comporta l’interazione con la società civile, diciamo, con chi pur non avendo interessi specifici o particolari, né competenze tecnico/amministrative è in grado di fornire contributi utili al progetto.

A ▪ Secondo me dipende, bisogna anche distinguere all’interno dell’azione amministrativa quando è opportuno attivare la partecipazione; dalla mia esperienza vale la pena farlo quando si tratta di interventi di forte valenza sociale e pubblica, che toccano problemi relativi al modo in cui le persone vivono la città, la destinazione delle aree, i modi di convivenza e utilizzo degli spazi pubblici, la rigenerazione degli edifici.

F ▪ Sono d’accordo, dalla mia esperienza posso dire che la partecipazione può dare i migliori risultati laddove si riscontrano delle problematiche sentite dai cittadini, mentre in situazioni dove il tema è poco sentito, oppure le persone percepiscono che il loro contributo è ininfluente rispetto alle scelte già prese, la partecipazione non ha funzionato.

A ▪ Non credo che l’esistenza di problematiche sentite dai cittadini sia sufficiente a stimolare la partecipazione: penso che ultimamente la richiesta di partecipazione sia più forte da parte degli amministratori, che da parte dei cittadini: quando ho proposto processi partecipati non ho mai visto la fila di persone pronte ad intervenire.

C1 ▪ Penso che ci sia del vero in questa affermazione; però bisogna anche provare a capirne la causa: in questi ultimi anni mi è capitato di essere invitata a partecipare ad alcuni tavoli in cui si è parlato per ore e alla fine non si è concluso niente; alla lunga questo può stancare le persone, che poi fanno sempre più fatica a farsi coinvolgere in questo tipo di situazioni e perdono anche la fiducia nelle istituzioni.

C2 ▪ Anch’io, devo ammettere, che partecipando in diverse occasioni a momenti di discussione con le istituzioni, ho avuto spesso l’impressione di essere stato invitato come cittadino più per avvallare decisioni già prese, che per essere ascoltato. Però, devo anche dire, che questi momenti di discussione pubblica sono stati interessanti, perché mi sono trovato con persone non conosciute a parlare dei problemi comuni, e mi è capitato anche di venire a scoprire cose della mia città che non conoscevo.

F ▪ Questo è sicuramente uno degli aspetti più delicati della partecipazione pubblica all’interno dei processi decisionali. Far capire alle persone il rilievo, direi civico ed etico, che può rivestire la condivisione di un processo partecipativo e superare il pregiudizio “tanto decidono tutto loro...”. Una soluzione univoca a tale problematica non esiste, ma può aiutare la creazione delle condizioni affinché i cittadini conoscano in modo inequivocabile quali sono i loro diritti di partecipazione, e gli effetti che questa avrà all’interno del processo decisionale.

 

FAMi pare di capire che, se la presenza di un tema di valenza sociale può dirsi la condizione primaria, per attivare un processo partecipativo è anche necessaria la disponibilità da parte del decisore, sia politico che tecnico, di tenere in considerazione i risultati del coinvolgimento. Sulla base della vostra esperienza, proviamo ora a mettere in risalto quali altre questioni ed opportunità accompagnano un processo di partecipazione?

A ▪ Ritengo importante che il processo sia organizzato, che sia supportato da una forte convinzione da parte del decisore pubblico e che siano coinvolti anche gli organi amministrativi. Ci deve essere una consapevolezza ed una responsabilità trasversale. Devono essere, inoltre, chiare le “regole del gioco” e il ruolo della partecipazione all’interno del processo di policy. Ci deve essere attenzione ai ruoli delle diverse parti in causa; se da una parte ritengo fondamentale che i cittadini partecipino al processo ed esprimano le proprie opinioni, dall’altra deve essere chiaro, a mio avviso, che l’onere della decisione finale spetta comunque agli amministratori legittimamente eletti.

P ▪ Sono d’accordo che la chiara distinzione dei ruoli sia uno degli elementi più importanti per garantire la qualità di un processo partecipativo: gli amministratori eletti sono responsabili di assumere la decisione e di procedere all'attuazione della progettazione, i funzionari sono responsabili di monitorare e di favorire l’integrazione del processo nell'arco temporale di sviluppo della progettazione, mentre il facilitatore deve garantire le migliori condizioni per lo svolgimento dell’interazione e il progettista ha il compito di far interagire i risultati della partecipazione col progetto, e da ultimo la cittadinanza è responsabile di dover partecipare in modo attivo.

F ▪ In questo senso considero molto delicato il rapporto tra gli esperti e i cittadini, soprattutto nel caso di processi aventi ad oggetto questioni di carattere tecnico. In questi casi diventa determinante per la riuscita del processo la previsione a favore dei cittadini di adeguati strumenti di comunicazione e informazione degli antefatti tecnici ed amministrativi propedeutici alla partecipazione. Inoltre, è opportuno che l’interazione tra esperti e cittadini venga gestita dalla figura del facilitatore, il quale in presenza di forti asimmetrie cognitive è in grado di garantire a tutti pari opportunità di partecipazione.

C1 ▪ In base all’esperienza che posso portare io, la presenza del facilitatore non ha sempre un effetto positivo: mi sono trovata in situazioni in cui questa persona tendeva a guidare troppo la discussione e mi sembrava che ognuno fosse interessato solo a presentare la propria posizione, piuttosto che ascoltare quelle degli altri.

C2 ▪ Devo dire che la mia esperienza è un po’ diversa; recentemente mi è capitato di essere invitato ad un World Cafe e devo dire che benché fossimo qualche decina di persone alla fine sono riuscito a confrontarmi con tutti. L’impressione che ho avuto durante la discussione collettiva finale è stata di essere tra persone che mettevano in comune le proprie idee, anche partendo da punti di vista diversi, e si trovavano all’interno di una stessa comunità.

F ▪ Questa immagine così suggestiva mi sembra che descriva bene il senso profondo della democrazia deliberativa; non vorrei mettere troppa carne al fuoco, ma credo sia necessario tenere presente le diverse forme che possono e, a mio avviso, devono convivere in un sistema democratico maturo: la democrazia rappresentativa, la democrazia diretta e la democrazia deliberativa alla quale si possono ricondurre i processi decisionali inclusivi di cui stiamo parlando.

A ▪ Condivido pienamente.

Fare centro, progettazione partecipata della piazza di Segonzano Gruppo Palomar spazio e partecipazione
Smart City Week Trento, Electronic Town Meeting sulla sicurezza Autorità per la partecipazione locale
Piano del traffico della città di Merano TPS Srl Transport Planning Service, Bologna

Fare centro,
progettazione partecipata della piazza di Segonzano
Gruppo Palomar spazio e partecipazione


Smart City Week Trento,
Electronic Town Meeting sulla sicurezza
Autorità per la partecipazione locale


Piano del traffico della città di Merano
TPS Srl Transport Planning Service, Bologna

FASe non sbaglio, quindi, a vostro avviso tra le altre questioni importanti che lo sviluppo di un processo di partecipazione solleva, fondamentali risultano essere la chiarezza dei ruoli dei diversi attori coinvolti, l’attenzione alla creazione degli strumenti che facilitano la partecipazione, quali l’informazione, la gestione competente del processo, e la chiarezza degli effetti che la partecipazione avrà sul processo decisionale in cui è inserita.
Per avviarci alla conclusione, vi chiedo ora che opinione avete in merito al ricorso all’istituzionalizzazione della partecipazione che viene introdotta per dare risposta ad alcune delle questioni emerse fino a questo momento. Mi riferisco, ad esempio, alle numerose leggi regionali che regolano la partecipazione all’interno del processo decisionale pubblico di cui fa parte anche la L.P. 12/14, che istituisce tra l’altro l’Autorità per la partecipazione locale, oppure al più recente Codice degli appalti che all’art.22 introduce il ricorso al dibattito pubblico di stampo francese.

A ▪ Penso che sia molto utile la presenza di una norma che obbliga l’amministratore eletto e i tecnici ad attivare processi inclusivi, prevedendo anche strumenti di aiuto e di stimolo come prevede la norma trentina. Rendere obbligatori alcuni processi partecipativi ha lo scopo di innescare un senso di responsabilizzazione, sia nei decisori politici, che nei partecipanti, i quali sono “costretti” a riflettere sulle problematiche che riguardano interessi pubblici e sulle diverse possibili soluzioni. In questo modo i cittadini possono anche rendersi conto di quanto sia complesso il sistema decisionale, in cui coesistono interessi pubblici e privati, interessi parimenti legittimi talvolta contrapposti, e di quanto sia difficile armonizzare tali interessi. Non basta però una norma, questo tipo di processi non possono essere semplicemente imposti, ma necessitano di processi di responsabilizzazione e aumento di consapevolezza che riguardano più la sfera culturale di quella normativa.

F ▪ Assolutamente d’accordo. Ritengo fondamentale in tale ottica la presenza di un’Autorità che garantisca la terzietà dei processi partecipativi e che vigili sula qualità della partecipazione. La decisione pubblica supportata da un processo partecipativo è una decisione più condivisa, che ridurrà notevolmente i rischi di ricorsi amministrativi, poiché anche coloro che non saranno completamente soddisfatti della decisione presa, saranno comunque convinti della democraticità della stessa.

C2 ▪ ...attenzione però che poi anche i processi partecipativi non diventino delle procedure burocratizzate dove la cosa più importante è avere le firme, e le carte bollate...

C1 ▪ ...e che i cittadini non diventino dei professionisti della partecipazione inviati a partecipare per ogni decisione pubblica!

P ▪ Anch’io ho forti perplessità su questo punto; non credo che normare la partecipazione sia l’approccio corretto, perché vedo dietro l’angolo il rischio della formalizzazione di un’attività volontaristica che ha nell’elemento cognitivo e relazionale il suo senso profondo. Penso che tutte le questioni dell’interazione, soprattutto sociale, passino, piuttosto, attraverso una maturazione di carattere più che altro culturale, che porti a condividere il senso profondo, non solo funzionale, ma soprattutto etico e valoriale della partecipazione pubblica.

A ▪ Sull’aspetto culturale sono d’accordo anch’io; probabilmente noi amministratori, i tecnici e funzionari avremmo bisogno di una formazione specifica per affrontare i cambiamenti che l’approccio partecipativo introduce nella prassi amministrativa, perché la partecipazione all’interno del quadro normativo, burocratico ed ordinamentale non è un processo “naturale”.

P ▪ Come progettista penso che l’aspetto più delicato da accettare nell’approccio partecipativo, tanto da parte dei decisori quanto dei tecnici, sia la cessione di potere in favore dei cittadini, affinché la partecipazione possa realmente interferire nel processo decisionale.

 

FAMi sembra qui di intravvedere i principali elementi del dibattito in corso sul processo di istituzionalizzazione della partecipazione che da alcuni autori viene visto con scetticismo, poiché è considerato uno strumento per “addomesticare” le diverse istanze, facendo perdere alla partecipazione il suo carattere innovativo riducendola ad uno strumento rituale e cerimoniale, incapace di rispondere alle necessità reali per le quali è stata introdotta. Altri, al contrario, guardano positivamente alle forme di istituzionalizzazione, nella misura in cui siano pensate come soft law, in grado di stimolare il consolidamento della cultura della partecipazione all’interno del processo decisionale pubblico fornendo una dimensione procedurale sufficientemente strutturata e articolata, ma al contempo flessibile, che impedisca al formalismo giuridico e burocratico di ossificare la partecipazione imbrigliando la creatività sociale entro moduli tradizionali. Concludo perchè abbiamo ormai ampiamente superato lo spazio a nostra disposizione, vi ringrazio per la partecipazione ed entro una settimana riceverete il resoconto della discussione per la validazione.

Definizione partecipata del bando di concorso per Piazza Matteotti a Bolzano Studio di architettura Melle&Metzen-Postal
Percorso partecipato per il Fondo stategico territoriale Autorità per la partecipazione locale
Percorso partecipato per il Fondo stategico territoriale Autorità per la partecipazione locale

Definizione partecipata del bando di concorso per Piazza Matteotti a Bolzano
Studio di architettura Melle&Metzen-Postal


Percorso partecipato per il Fondo stategico territoriale
Autorità per la partecipazione locale

* Titolo mutuato dal manuale a cura di Luigi Bobbio, 004 Edizioni Scientifiche Italiane

Ringrazio per la collaborazione:
Luca Paolazzi (A) Vice Sindaco del comune di Lavis;
Stefano Nardin (F) coordinatore dell’Autorità per la partecipazione locale della PAT;
Ruggero Bonisolli (P) architetto esperto sui temi della progettazione urbana, urbanistica presso Il CCRR Lab (Cambiamento Climatico Rischio e Resilienza) del Politecnico di Milano. Co-fondatore e referente di OSTEMI (Osservatorio Territorialista Milanese) della Società delle Territorialiste e dei Territorialisti Italiana.

SILVIA ALBA:
Laureata in Architettura e in Sociologia, é libera professionista dal 2001. Ha sviluppato una specifica professionalità nella definizione dei contenuti e delle modalità (strumenti, fasi, metodologie) per ideare e facilitare processi inclusivi e attività di progettazione partecipata. Iscritta all’Ordine degli Architetti, Pianificatori Paesaggisti e Conservatori della Provincia Autonoma di Trento, dal 2016 é componente esperta dell’Autorità per la partecipazione locale (L.P. 12/2014).