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Le ragioni del piano paesaggistico della Toscana

Quali sono le ragioni che hanno portato la regione Toscana a dotarsi di un Piano paesaggistico? E quali le contraddizioni che, nell’epoca della globalizzazione in cui poco appare programmabile e molto deciso all’esterno dei territori, insorgono per i decisori politici nell’intraprendere un processo di pianificazione fisica dei luoghi?

Sintetizzo qui alcune risposte dal punto di vista della mia attività di Assessore (2010-2015), riflettendo sul senso odierno di lavorare sull’identità dei nostri paesaggi e sulle regole per governarne collettivamente le trasformazioni.

1. Imperativi culturali, domande sociali e istituzionali, prospettive politiche.

L’immagine della Toscana nel mondo è affidata all’archetipo, vero o presunto, del suo paesaggio e del relativo “buon governo”. In questo caso la forza di una serie di immagini e descrizioni letterarie, a partire dai visitatori del “Gran Tour” ai cittadini del mondo contemporanei che hanno deciso di comprarvi casa o comunque di trascorrervi dei periodi più o meno lunghi1, si è sovrapposta ai paesaggi reali. A questo proposito si può davvero sostenere che il paesaggio toscano rappresenti un ‘idealtipo’, al punto di essere oggetto d’imitazioni più o meno smaccate in molti contesti diversi.

Se passiamo a considerare l’aspetto del “buon governo”, componente essenziale dello stesso idealtipo2, esso gode senza dubbio della memoria del celeberrimo affresco conservato nel Palazzo di città di Siena3, ma richiede di tanto in tanto d’essere attualizzato da qualche pratica contemporanea. Non è un caso, in fondo, che la stessa comunicazione pubblica regionale tenda a enfatizzare un’immagine culturale elevata, diffusa sia nelle istituzioni che nelle persone e nelle loro associazioni, dell’agire collettivo locale4. È fuor di dubbio che in gran parte dei centri e dei borghi della Toscana sia riscontrabile una diffusa civiltà di vita collettiva, mentre altrettanto non si può sempre apprezzare relativamente al governo delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie. Certo la Toscana non ha l’edilizia abusiva che caratterizza altri territori italiani (se non in alcune sue parti costiere), e anche gli scempi paesaggistici peggiori costituiscono comunque l’esito di atti di pianificazione; non si può certo dire tuttavia che le trasformazioni recenti siano in genere all’altezza dei suoi paesaggi storici, ciascuno forgiato nel lungo periodo su misura del contesto specifico, pur accomunati in molti casi da forme di contrattualità rurale (la mezzadria), tecniche e materiali costruttivi analoghi.

A fronte di questo immane compito (proseguire e per diversi aspetti migliorare il buon governo di un bene di fruizione globale) mi sono trovata di fronte a una legge regionale in materia di “Governo del territorio” (LR 1), approvata nel 2005 che affidava alla discrezionalità (troppo spesso irriflessiva) dei soli Comuni la proposta, l’approvazione e l’attuazione delle scelte urbanistiche. I casi delle nuove edificazioni di Monticchiello in val d’Orcia e della diffusione delle nuove lottizzazioni nelle campagne di Montespertoli, per non citare che due fra i casi più noti, hanno fatto parlare per qualche anno di “Toscana Infelix”. Almeno una parte dell’opinione pubblica, quella rappresentativa degli interessi diffusi, esprimeva una domanda abbastanza chiara di ristabilire regole certe nel governo delle trasformazioni urbanistiche, e di prestare maggiore cura al paesaggio. La nascita, proprio sul caso emblematico di Monticchiello, della Rete dei comitati di difesa del territorio5 testimonia di questa tensione. La stessa magistratura, peraltro, riteneva che la Regione non potesse rinunciare alla propria funzione di copianificazione, come di fatto era avvenuto a differenza di quanto previsto dallo stesso Titolo V della Costituzione italiana6.

Nel frattempo, erano da attuare anche il Codice dei beni culturali approvato nel 2004 e la Convenzione europea del paesaggio, quest’ultima aperta alla sottoscrizione degli Stati membri del Consiglio d’Europa proprio a Firenze nel 20007. Il Codice richiede come noto che le Regioni italiane si dotino, in copianificazione con il Ministero dei beni culturali, di un piano paesaggistico esteso all’intero territorio. Questa “domanda istituzionale”, pur avendo portato velocemente alla sottoscrizione formale di numerosi atti d’intesa con le Regioni per l’avvio del processo di co-pianificazione paesaggistica, negli anni ha dato prova di numerose difficoltà a concludere i piani, per una serie di problemi sia tecnici8 che politici9. La Regione Toscana, avviata anch’essa la redazione del proprio piano paesaggistico, incontra seri problemi a sostanziarlo di contenuti, e fa qualche tentativo di trasformare quella che si presenta come posta in gioco soltanto regolativa in un dispositivo capace di distribuire anche benefici diretti10. Nonostante non ottenga la validazione da parte del Ministero competente11, nel 2009 all’avvicinarsi della scadenza di legislatura adotta un piano di fatto privo dei contenuti richiesti.

L’orgoglio di potersi considerare all’avanguardia nelle politiche, o comunque capaci di dare l’esempio del buon governo, si era ridotto in questo caso a pura forma priva di sostanza.

La nuova legislatura (2010-2015) nasce con l’obiettivo, non sempre dichiarato ufficialmente ma comunque ben presente, di recuperare la qualità nelle politiche di governo del territorio e del paesaggio. Non sarà per me una passeggiata, e richiederà tutti e cinque gli anni: la nuova legge sul governo del territorio sarà approvata nel novembre 2014, il piano paesaggistico a fine marzo 2015, poche settimane prima dello scadere della legislatura.

 

2. Arts & crafts al lavoro nella costruzione del piano.

Certificate anche formalmente12 le carenze del piano adottato nel 2009, e dopo aver cercato invano di recuperarne qualche materiale utile, la Regione avvia un nuovo procedimento per la redazione del Piano paesaggistico.

Sin dall’inizio mi si pone un problema di non facile soluzione: come fare a costruire un piano le cui conoscenze non sfigurino a fronte dell’importanza e della fama dei paesaggi in questione? I funzionari interni alla Regione non hanno né tutte le competenze necessarie né il tempo di lavorare al piano continuando a svolgere le mansioni ordinarie. Il direttore preposto preme per redigere un bando di gara che ne consenta l’affidamento a un’impresa, come se si trattasse di realizzare una nuova strada. Anche in base all’evidenza offerta da altre esperienze analoghe resisto, trovandolo assolutamente insensato: le questioni di ricerca aperte erano molte, a partire dal superare un approccio estetico-percettivo (agibile prevalentemente attraverso vincoli), verso un approccio storico-strutturale che consentisse di interpretare la bellezza del paesaggio toscano attraverso regole statutarie atte a garantirne la qualità nelle trasformazioni del territorio. La soluzione venne trovata in un caso di delibera già approvata per la sanità, adattata a un accordo-quadro con le università toscane13 per la costruzione del quadro conoscitivo e interpretativo del piano, compito per cui era essenziale l’attivazione di molti saperi multidisciplinari. Fu così possibile finanziare una trentina di assegni di ricerca per giovani, e avvalerci dei contributi dei docenti senza ulteriori oneri per la regione. In media i risultati si rivelarono più che soddisfacenti, con alcune eccellenze. La stesura delle norme di piano, invece, fu affidata ai funzionari competenti insieme ai diversi uffici legislativi di giunta e di consiglio, a garanzia di una sufficiente metabolizzazione da parte di coloro che si sarebbero trovati prima a difenderla nell’approvazione di consiglio e poi ad applicarla.

Per quanto possibile, i paesaggi sono stati indagati e rappresentati innanzitutto nei loro elementi strutturali (idrogeomorfologici, ecologici, insediativi, agroforestali) pur dedicando alcuni elaborati del Piano agli aspetti percettivi del paesaggio. Il grande laboratorio del piano, nel suo insieme, ha lavorato sforzandosi di far dialogare fra loro le diverse conoscenze, mettendo in luce le relazioni qualificanti ciascun paesaggio alla scala regionale e d’ambito, e traendone cornici interpretative per orientare l’azione14. Tra gli elaborati più diffusamente utilizzabili anche la produzione di una magnifica nuova cartografia interpretativa dei caratteri identitari dell’intero territorio regionale, grazie alla collaborazione tra università e coloro che nella regione si occupavano di sistemi informativi territoriali e di cartografie georeferenziate.

Quella della cartografia è una questione da non trascurare. La produzione cartografica, al mio ingresso in regione, era stata intenzionalmente quasi abbandonata. Non a caso il Piano di indirizzo territoriale approvato nel 2007 (di cui il Piano paesaggistico costituirà un’integrazione) non era dotato di alcuna cartografia, in quanto la rappresentazione del territorio regionale era affidata soltanto ad alcuni schemi. Ciò rendeva senza dubbio assai più semplice compiere (o comunque legittimare) trasformazioni territoriali senza dover dar conto dell’evidenza anche cartografica degli effetti dei nuovi interventi infrastrutturali o edilizi sulla qualità del paesaggio. Lo stesso settore a ciò preposto era alquanto derelitto, e ripetuti erano stati i tentativi di svuotarlo del tutto, con la tecnica purtroppo diffusa di inserire nei ruoli decisivi persone incompetenti, ma pronte ad eseguire senza discutere o riflettere i comandi impartiti, o gli esiti suggeriti, dall’alto. L’incuria “tecnica” dei valori patrimoniali del territorio toscano segnalava dunque, ed era funzionale a, una precisa volontà politica.

L’obiettivo di disporre d’un Piano che facesse onore alla Toscana e ai suoi paesaggi era tuttavia diventato un obiettivo di legislatura. Certo non condiviso da tutti, ma capace di sollecitare l’appoggio e l’orgoglio di chi oltre agli interessi spiccioli aveva l’ambizione di coltivare una visione più alta ed ampia.

 

3. La piegatura inattesa della congiuntura politica, e un’attuazione stentata

Il Piano paesaggistico della Regione Toscana viene approvato nella primavera 2015, a poche settimane dalla fine della legislatura e comunque in un tempo complessivamente assai breve rispetto agli altri piani analoghi.

Che l’obiettivo di portare questo Piano all’approvazione non fosse comunque un esito desiderato da tutti, sia per ragioni strumentali che di merito, lo si è visto chiaramente all’avvicinarsi del voto finale in Consiglio15. Almeno in parte ciò è ascrivibile anche al fatto che nella fase finale della procedura di approvazione del piano, tra fine 2014 e inizio 2015, molte cose erano cambiate dall’avvio della legislatura: Matteo Renzi, in precedenza Sindaco di Firenze, era diventato Segretario del Partito Democratico e Presidente del Consiglio; la coalizione di maggioranza si era di fatto trasformata in un monocolore PD; lo stesso governo del PD toscano era cambiato, una serie di rappresentanze di interessi avevano trovato nuovo ascolto anche all’esterno dei tavoli di concertazione istituzionali; l’orgoglio delle Regioni era stato fiaccato da una serie di scandali sui rimborsi spese, strumentalmente amplificati in funzione del referendum che si proponeva di riportare molte competenze concorrenti fra Stato e Regioni (ivi compresa la materia “governo del territorio”) alla competenza esclusiva dello Stato. In questo scenario di forte mutamento, e di indebolimento del sistema di relazioni codificate, alcuni grandi interessi economici particolari prendono forza e si scatenano contro il piano, in sostanziale accordo con importanti rappresentanti della maggioranza, rischiando di farlo saltare. Il quotidiano Il Foglio pubblica un lungo inserto dal titolo “Pol Pot in Toscana”. Le imprese di cava delle Apuane pubblicano a pagamento pagine intere contro di me. La stampa in generale, con rare eccezioni, rivolge al piano accuse pesanti e spesso fantasiose, come quella di voler espiantare i vigneti esistenti per estendere i pascoli16.

La situazione fu recuperata all’ultimo, per quanto riguardava i contenuti del Piano e la sua approvazione, grazie anche all’interessamento della stampa nazionale e all’intervento del Ministero competente, ma con un finale di partita piuttosto amaro, e con conseguenze sull’attuazione del Piano stesso nella successiva legislatura.

Le Regioni, che manterranno integre le loro competenze formali a seguito della bocciatura del referendum del 2017, ne usciranno comunque in generale provate nella capacità di mettere in atto politiche. La Regione Toscana non fa eccezione: il Piano (e il combinato-disposto piano-legge regionale), formalmente non viene toccato, ma la sua attuazione ha un avvio molto lento e prevalentemente in forma di adempimento burocratico, anziché essere trattato come opportunità per la costruzione di nuove politiche proattive.

Il progetto strategico di riconoscere la qualità paesaggistica come fattore di sviluppo sostenibile e durevole, e i diversi paesaggi come contesti essenziali alla qualità della vita e ai progetti impliciti di futuro, non sembra essere colto nella sua valenza strategica, se non da singole compagini di attori locali più sensibili. Si tratta d’una questione non semplice, che richiede un investimento politico -per l’attuazione del piano attraverso una maggior integrazione delle diverse politiche- ancor più forte, se possibile, di quello necessario alla sua approvazione. Dobbiamo dire che si tratta di un’occasione persa? Speriamo di no, forse non ancora.

1. Dal cantante Sting ai reali d’Olanda, dai numerosi pittori a scrittori quali Frances Mayes che con il suo romanzo Under the Tuscan Sun ha influenzato la visione della Toscana di migliaia di lettori in tutto il mondo.

2. Non essendo il paesaggio toscano un paesaggio ‘naturale’, bensì forgiato dagli esseri umani nell’arco di alcuni millenni la capacità di un “buon governo” delle sue trasformazioni è fondamentale per mantenerne non soltanto la qualità, ma la stessa identità.

3. Allegoria ed effetti del buono e del cattivo governo in città e in campagna.

4. Questa, ad esempio, è una caratteristica che differenzia particolarmente la comunicazione del TG-RAI toscano rispetto a quelli delle altre regioni italiane.

5. www.territorialmente.it

6. Pur modificato nel 2001 con il riconoscimento dell’autonomia dei Comuni, esso prevede una specifica responsabilità delle Regioni, concorrente rispetto a quella dello Stato, in materia di “governo del territorio”. In merito a questa e alle altre competenze le Regioni sono tenute ad assicurarne l’esercizio unitario sull’intero territorio.

7. Ancorché ratificata ufficialmente dall’Italia soltanto nel 2006, con la legge n. 14.

8. La difficoltà di condurre a termine la cosiddetta “vestizione dei vincoli”, assai impegnativa anche dal punto di vista prettamente tecnico, e di far convivere questa con la pianificazione dell’intero territorio regionale.

9. La Regione Lazio, prima fra le Regioni italiane ad adottare nel 2007 un piano paesaggistico co-pianificato con il MiBACT, ha ricevuto più di 20.000 osservazioni al Piano. Da allora, il Piano non è stato ancora approvato.

10. Promettendo ad esempio ai Comuni la possibilità di togliere i vincoli alle trasformazioni nei centri storici degradati (il Codice consente di non dover chiedere l’autorizzazione sulle singole trasformazioni nel caso di un progetto di recupero dal degrado approvato congiuntamente con il Ministero), ottenendo in risposta proposte irricevibili.

11. Indispensabile per poter approvare un Piano paesaggistico ai sensi del Codice.

12. Con una memoria scritta del MiBACT.

13. Accordo sottoscritto con il Centro Interuniversitario di Scienze del Territorio (CIST), che raggruppava Dipartimenti dei cinque principali atenei toscani (Università di Firenze, Università di Pisa, Università di Siena, Scuola Normale Superiore e Scuola Superiore Sant’Anna.

14. Per il lavoro di costruzione scientifica sotteso al Piano vedasi A.Marson (a cura di), La struttura del paesaggio. Una sperimentazione multifunzionale per il paesaggio toscano, Laterza, Roma-Bari 2016.

15. A differenza della maggior parte delle regioni italiane, lo Statuto della Regione Toscana prevede che sia l’adozione che l’approvazione dei piani sia di competenza del Consiglio.

16. Il tentativo di minare alla base il piano viene in particolare portato avanti dalle grandi imprese di escavazione del marmo delle Apuane, e dalle multinazionali del vino. Le prime responsabili di trasformazioni in molti casi sempre più distruttive di un paesaggio unico, con ritorni economici per le popolazioni locali sempre più ridotte. Le seconde interessate a incassare i finanziamenti pubblici ingenti disponibili per il reimpianto dei vigneti, ma intolleranti rispetto alle regole necessarie a salvaguardare la specifica identità delle colline toscane. Per una restituzione delle vicende occorse nella fase finale di approvazione del Piano vedasi A.Marson, “Il percorso di approvazione del Piano paesaggistico della Regione Toscana”, Il Ponte LXXI n.7, luglio 2015.

ANNA MARSON:

Professore Ordinario di Pianificazione e progettazione del territorio all’Università IUAV Venezia. Dal 2015 membro della Segreteria tecnico-scientifica dell’Osservatorio nazionale per la qualità del paesaggio del Mibact, dal 2018 del Consiglio scientifico della Scuola nazionale del patrimonio. Dal 2010 al 2015 Assessore della Regione Toscana: per il Piano paesaggistico approvato nel 2015 e la legge sul Governo del territorio 65/2014 ha ricevuto molteplici riconoscimenti, ultimo il premio Umberto Zanotti Bianco 2017.

Oltre a numerosi saggi e articoli, ha pubblicato le seguenti monografie:
(a cura di) La struttura del paesaggio, Laterza, Roma-Bari 2016
(a cura di) Riprogettare i territori dell’urbanizzazione diffusa, Quodlibet, Macerata, 2013 e 2015)
Land-use planning "scandals" in Tuscany. Mismanagement or underestimation of general public interests?. Politische Italien-Forschung vol. no.9/2010, Justus-Liebig-Universität Giessen
Archetipi di territorio, Alinea, Firenze 2008
(a cura di) Il progetto di territorio nella città metropolitana, Alinea, Firenze 2006
Barba Zuchòn Town. Una urbanista alle prese col Nordest, Angeli, Milano 2001
(a cura di) Provincia di Venezia. Il piano territoriale, Urbanistica Quaderni, Roma 1999
(a cura di) Tradizione e futuro urbano. La città mediterranea di fronte alla sfida Habitat. l’Harmattan 1996
Pianificazione e ambiente. Alinea, Firenze 1991

Le ragioni del piano paesaggistico della Toscana
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