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Le esperienze del Pup’87

1. I primi passi

Alla fine del 1979 la Provincia autonoma di Trento -sulla base delle opinioni critiche e delle sollecitazioni dei Servizi tecnici e amministrativi competenti in materia- ritiene che il Pup vigente firmato da Samonà nel 1967 e modestamente modificato dieci anni dopo non sia più adeguato ad affrontare e gestire le problematiche urbanistiche che sono sul tappeto. La sua revisione generale è prevista per legge nel lontano 1987, ma esso più che revisionato va sostituito il prima possibile da un nuovo Pup conforme alle necessità del momento.
All’inizio del 1980 la Giunta propone a cinque docenti universitari di fornire una consulenza scientifica per questo lavoro, che è già stato affidato al Servizio urbanistica provinciale e che sarà assistito da un organo tecnico-politico destinato a indirizzare e a governare lo sviluppo socioeconomico del Trentino a medio e lungo termine, attualmente in fase di riorganizzazione. E tutti accettano con entusiasmo.
Nel marzo del 1980 si costituisce il Comitato tecnico-scientifico di progettazione e in maggio l’Ufficio del piano, che comincia immediatamente a lavorare sulla nuova cartografia di base.

 

2. Gli assunti programmatici e gli obiettivi stabiliti dal Documento preliminare

Il Comitato di progettazione si dedica per due anni alla redazione di un Documento preliminare di intenti che viene approvato nell’aprile del 1982 da una Giunta un po’ diversa.
Il testo in primo luogo valuta le criticità emerse nel corso dell’attuazione del Pup’671 e conclude che, oltre ovviamente all’idea dei Comprensori, soltanto quella di “unità insediativa”2 è suscettibile di essere conservata. Passando poi agli assunti basilari, il Documento preliminare rigetta il proposito che un piano urbanistico territoriale si ispiri a un creativo “stile progettuale architettonico”, vantato e profuso a piene mani nel Pup’67, perché -al contrario- il nuovo Pup:

  • avrà un approccio molto pragmatico e una prospettiva temporale realistica;
  • sarà una delle tante braccia con cui agirà la Programmazione socioeconomica provinciale;
  • sarà uno strumento flessibile dedicato esclusivamente agli aspetti urbanistici delle problematiche territoriali a medio-lungo termine, e finalizzato soprattutto al riordino dell’assetto territoriale esistente.

 

Infine, entrando nei dettagli, il Documento preliminare spiega che al nuovo Pup sono assegnati gli obiettivi di:

  • eliminare lo spreco urbanistico, cioè contenere il consumo dei suoli e considerare il riuso e la ristrutturazione come modi di intervento preferenziali per il recupero del patrimonio edilizio inutilizzato;
  • dedicare la massima attenzione all’impiego delle risorse territoriali esistenti, prime fra tutte quelle non rinnovabili, a partire dai terreni agricoli;
  • proteggere e riqualificare il paesaggio e l’ambiente dando la priorità alla tutela e alla salvaguardia del patrimonio di valori territoriali d’ogni tipo, e specialmente di quelli attinenti la qualità della vita dei residenti (abitazioni, servizi ed equipaggiamenti);
  • contrastare gli effetti negativi dell’urbanizzazione diffusa negli spazi aperti e gli impatti nocivi del turismo estivo e invernale;
  • accertare i fabbisogni attuali dei residenti in materia di uso del suolo e di ogni genere di equipaggiamento e di infrastruttura;
  • localizzare e dimensionare su tali fabbisogni i suoli assegnati all’edificazione civile e alle funzioni turistiche, alle attività industriali e artigianali, a quelle terziarie e a quelle dei rispettivi equipaggiamenti di servizio;
  • idem per quanto riguarda il miglioramento delle prestazioni delle infrastrutture esistenti o in via di gestazione, assicurando l’efficacia e la fattibilità degli interventi su tutte le reti di connessione, compresa quella energetica;
  • individuare i rischi territoriali ai fini della messa in sicurezza degli insediamenti e degli spazi aperti utilizzati per le funzioni del settore primario e di quello turistico-sportivo.

 

3. La prima approvazione del nuovo Pup e la sua repentina entrata in stallo

Alla fine del 1984 i materiali del nuovo Pup sono pronti. Nel giugno dell’anno successivo il piano è approvato dalla Giunta, quindi illustrato ai Comprensori e infine esposto al pubblico per raccogliere le Osservazioni di legge.
Ma -proprio nel bel mezzo della tempesta che dopo il disastro di Stava investe la PAT ed esautora i suoi vertici- nell’agosto del 1985 esce la legge Galasso, che obbliga tutte le Regioni e le Provincie autonome a dotarsi di specifici Piani paesaggistico-ambientali, in attesa dei quali dichiara inedificabili una quantità di suoli fragili, delicati, a rischio e non ancora tutelati; il che in Trentino significa assoggettare immediatamente centinaia di kmq alla giurisdizione demaniale.
Il nuovo Pup anticipa già parecchie delle direttive transitorie, ma la legge Galasso è uno shock per l’apparato tecnico-amministrativo, intento a raccogliere e sistematizzare le centinaia di Osservazioni che stanno pervenendo. Come reagire, che fare, orfani di ogni direttiva politica? E tutto si ferma.

 

4. Gli assunti e gli obiettivi del Documento programmatico dell’adeguamento e la conclusione del lavoro

La situazione si sblocca nell’ottobre dello stesso 1985. Alla nuova Giunta uscita dalla lunga crisi politica ora spetta di completare l’iter procedurale del piano approvato cinque mesi prima, e cioè di valutare le Osservazioni raccolte e stabilire quali accogliere, operazioni che si concludono verso la fine dell’anno.
Per legge il nuovo Pup andrebbe “adeguato” solo sulla base delle Osservazioni accolte. Ma alla fine del 1985 il nuovo assessore3 decide che -oltre a quelle anticipate nel 1985- vi debbano confluire tutte le direttive della legge Galasso, compresa quella relativa ai Piani paesistico-ambientali, il che richiede la redazione di un Documento programmatico ad hoc.
Il testo, approvato dalla Giunta nel febbraio del 1986, dichiara in premessa che “la filosofia e l’impianto concettuale restano inalterati, ma più intimamente pervasi da quello spirito di maggior attenzione alle questioni ambientali che sarà la molla principale delle verifiche e della rimessa a punto del piano”. E quindi, con l’assunto prioritario che lo sviluppo economico-sociale del Trentino debba essere sempre e dovunque sostenibile, afferma che il nuovo Pup adeguato:

  • ripenserà a fondo gli scopi della tutela paesistico-ambientale e individuerà gli strumenti di cui va dotata;
  • intenderà la tutela non quale un ostacolo generico a iniziative nocive per uno stato di fatto meritevole di essere conservato, ma come un’azione propositiva mirata sulle effettive e specifiche necessità di protezione e/o di trasformazione;
  • renderà gli elementi della tutela parte integrante della pianificazione territoriale a ogni livello.

 

L’adeguamento materiale del PUP si conclude alla fine del 1986, è approvato nel febbraio del 1987 dalla Giunta, e dal Consiglio provinciale nel novembre successivo.

 

5. Le caratteristiche salienti del Pup’87

Sul piano metodologico una caratteristica significativa del Pup’87 è quella di raccogliere tutte le informazioni e i dati necessari alla calibrazione del progetto (scelta delle localizzazioni funzionali, loro dimensionamento, tipologia e quantità dei servizi e delle attrezzature, dotazioni infrastrutturali ecc.) mediante una serie di studi e ricerche sui processi demografici in atto, le dinamiche sociali e culturali, i problemi e le prospettive dello sviluppo nei principali settori economici, i caratteri del sistema urbano, il consumo di suolo, il problema della casa e il rapporto tra Pup e suo contesto normativo. Queste ricerche, attivate dal Comitato di progettazione nella fase di stesura del Documento preliminare e concluse nel 1983 quando il Pup’85 era ancora in fieri, sono svolte in parte da istituti specializzati esterni, in parte da gruppi di lavoro universitari o dipartimentali guidati dai consulenti.

In fatto di tecnica urbanistica, la pragmaticità dello stile progettuale del Pup’87 si manifesta nei suoi connotati “risparmiosi”, vedi gli abbondanti tagli apportati al Pup’67 con l’eliminazione di ettari ed ettari di suoli in eccesso nella zonizzazione funzionale, la cancellazione dei fantasiosi Parchi attrezzati e di 3 aeroporti in quota su 4; e così via. I nuovi interventi sulla rete stradale sono limitati alle modifiche ritenute necessarie a medio termine e accertate come tecnicamente fattibili. Il dimensionamento delle varie localizzazioni funzionali avviene sulla base dei fabbisogni accertati, della verifica sistematica delle possibilità di recupero dell’esistente e della fattibilità delle indicazioni, ed è espresso mediante conteggi nei quali intervengono diversi parametri significativi (nel caso delle aree residenziali e dei servizi locali è calcolato per unità insediative non molto diverse da quelle del Pup’67).

Per quanto riguarda le questioni paesistico-ambientali, il Pup’87 si articola in tre raggruppamenti tematici e problematici relativamente distinti -denominati “sistemi”- anteponendo a quelli tradizionali della zonizzazione funzionale e delle reti infrastrutturali un terzo “sistema” del tutto nuovo a esse dedicato. Qui sono sottoposte a una tutela per così dire “speciale” a carico della PAT stessa solo 53 “unità ambientali”, e cioè le aree più preziose e delicate oltre a ulteriori “aree di recupero ambientale” finora mai prese in considerazione (in tutto il 31,5% della superficie totale del Trentino), e per ciascuna di esse si indica sia quali sono i valori territoriali da tutelare, sia con quale genere di azioni la tutela vada messa in atto mediante interventi che -caso per caso- possono essere non tanto “ammessi”, ma piuttosto “da promuovere”. La tutela paesaggistico-ambientale “standard” del restante 68,5% del Trentino è invece affidata ai Comprensori, che comunque sono tenuti a conformarsi alle informazioni e ai materiali di tipo manualistico che vedremo subito.

Non solo in questo caso, ma in generale il Pup’87 distingue i compiti attuativi della PAT da quelli che invece demanda a ulteriori focalizzazioni dei Comprensori in modo molto nitido e perentorio, accentuando significativamente la cogenza delle sue indicazioni e modulandola al contempo sulla varietà delle circostanze (p. es., sotto il profilo normativo, adegua sistematicamente gli standard urbanistici nazionali alle circostanze locali). Allo scopo fornisce loro diversi materiali che possono essere raggruppati in due insiemi, nei quali la sua cogenza è meno esplicita ma pur sempre importante.
Il primo è quello delle informazioni che i Puc non possono ignorare, e cioè i risultati delle ricerche degli studi compiuti nelle fasi analitiche del lavoro di cui s’è detto; il rilievo cartografico degli usi dei suoli nei principali abitati e delle previsioni della pianificazione subordinata vigente; la rappresentazione dei centri storici rilevati dal catasto austro-ungarico nel XIX secolo; e otto Appendici alla Relazione dove sono elencate centinaia di singoli elementi meritevoli di tutela ad hoc e si descrivono particolari contesti in quanto degni di speciale attenzione.
Nel secondo insieme rientrano altre sette Appendici alla Relazione, cioè altrettanti vademecum dai quali i Puc non possono prescindere, che forniscono gli elementi necessari al dimensionamento sia delle aree per residenza e servizi in ciascuna unità insediativa, sia di quelle previste per le attività turistiche e sportive in quota; i criteri progettuali da adottare per la pianificazione urbanistica dei centri abitati minori; quelli relativi all’esercizio della tutela paesistico-ambientale “speciale” e “standard” di cui pure sì è detto (con particolare riguardo all’esecuzione degli interventi edilizi e infrastrutturali, vietati o da promuovere che siano); e infine gli standard tecnico-dimensionali della viabilità locale.

In materia di sicurezza del territorio il Pup’87 individua cartograficamente tutte le zone a rischio idrogeologico e valanghivo, evidenzia in dettaglio le situazioni in cui gli abitati si trovano nelle loro prossimità e indica le prassi a cui attenersi affinché tali pericoli vengano eliminati.
Infine, quanto alla sua cartografia veramente esemplare, quella di base aggiorna e ridisegna completamente le mappe topografiche dell’IGM in scala 1:25.000 e le integra con sviluppi di tipo catastale in scala 1:10.000, sicché quella di progetto -suddivisa nei “tre sistemi” di cui sopra- risulta molto precisa, circostanziata ed estremamente dettagliata. Tenendo conto che tutto ciò è stato redatto con tecniche tradizionali, cioè a mano, l’interesse di questo apparato è veramente straordinario.

6. Che dire?

Io credo che, con le caratteristiche appena elencate, il nostro Pup -benché non fosse lo strumento flessibile prefigurato dal Documento preliminare del 1982- abbia toccato una vetta dell’ultima generazione dell’Urbanistica “classica” non solo trentina.
In fatto di tecnica urbanistica era infinitamente più razionale, più circostanziato, più concreto e più esatto del Pup’67. Nella seconda metà degli anni ‘80 la sostenibilità dello sviluppo e la necessità di un processo continuo di valutazione dell’impatto ambientale non erano idee nuove, ma il nostro Pup è stato il primo strumento urbanistico territoriale italiano (non per nulla equiparato a un Piano paesaggistico-ambientale della legge Galasso) che ha messo in pratica questi intenti fornendo gli strumenti tecnico-normativi di base necessari alla loro attuazione, ancora sperimentali ma destinati a diventare di routine nel corso dei successivi avanzamenti della pianificazione territoriale trentina.
A proposito di “fertilità disciplinare”, all’entrata in vigore del nostro Pup segue un lustro di perfezionamenti apportati alla macchina amministrativa provinciale in materia di urbanistica e dintorni, la promulgazione di mezza dozzina di nuovi strumenti legislativi, e l’avvio di un interessante processo dialettico diretto a verificare in corso d’opera l’efficacia delle sue indicazioni nei confronti della pianificazione subordinata.
Quanto alle ricadute della filosofia progettuale del nostro Pup su quelle dei Puc e dei Prg messi in cantiere durante la sua esistenza, infine, nei casi in cui mi sono trovato coinvolto ho osservato che il riflesso della prima sulle seconde è stato molto più nitido ed evidente nelle fasi iniziali della loro formazione che in quelle finali. I ceti professionali e proprietari preferivano il modello “città diffusa” o “liberi tutti”, e quindi a qualche mese di entusiasmo e/o diffidente immobilismo politico seguivano ripensamenti tanto più critici e radicali quanto più i Puc e/o Prg in fieri prendevano corpo, ovvero man mano che il loro stile si rivelava per quello che era: una strategia tendente a imbrigliare nell’etica della pubblica utilità gli ambiziosi e volubili interessi immobiliari e finanziari di quello che allora si chiamava “blocco edilizio”4. Questi ripensamenti si sono manifestati in tutti i modi contemplati dalla lotta politica, in funzione dei rapporti di forza tra le parti in gioco e/o dei compromessi raggiunti, con l’effetto di annacquare, alterare in vario modo la Pup-Filosofia iniziale e al limite di negarla, preferendo assecondare il proprio istinto e battere strade progettuali che erano il suo esatto contrario.

Le esperienze del Pup’87

1. Il Pup’67 risulta inadeguato e superato soprattutto perché, dopo più di tre lustri di crescita economica e sociale alla quale esso stesso aveva fornito supporto, il Trentino è ormai uscito dal sottosviluppo, è ricco e vitale e quindi completamente diverso da quello depresso, squilibrato e in via di spopolamento trovato nel ’62 da Samonà all’inizio del suo lavoro. Naturalmente altrettanto diverse sono le problematiche urbanistiche ed economico-sociali. Ma negli attuali frangenti il fatto che il vecchio Pup sia tuttora vigente mette in grande difficoltà l’amministrazione provinciale anche per altri motivi.
Anzitutto esso è tuttora assai sovradimensionato in materia sia di viabilità principale, sia di superfici edificabili e di viabilità secondaria affidate alla progettazione comprensoriale; molte delle sue scelte infrastrutturali e localizzative non si basano su verifiche di fattibilità esaustive; e le rispettive priorità (determinate solo in termini di costi e benefici) non corrispondono più a quelle del momento.
Un altro difetto del Pup’67 riguarda la sua cogenza, poco chiara e contradditoria. La delega dell’attuazione ai Comprensori -formalizzata quando erano in faticosissima gestazione, non avevano alcuna esperienza urbanistica e tantomeno padroneggiavano la disciplina- obbliga tuttora i Puc a rispettare poco più che prescrizioni tanto prioritarie quanto vaghissime quali lo “spirito della Relazione” e le “invarianti di stile [di un piano che è] uno strumento flessibile e molto aperto”, “un’indicazione tecnica di ordine e di metodo senza legarsi a singole strategie settoriali rigide”, e la cui “normativa [risiede] in ogni pagina della Relazione tecnica”. Ma adesso che i Comprensori sono tutti operativi e in gran parte dotati di Puc già approvati o in corso di formazione, e che le indicazioni dei modestissimi Programmi di fabbricazione allegati ai Regolamenti edilizi comunali sono equiparate a quelle del Pup’67, la gestione della sua attuazione costituisce un problema molto grave per il Servizio urbanistica provinciale.
Inoltre il Pup’67 manca di sufficienti indicazioni in materia paesaggistico-ambientale e di recupero del patrimonio abitativo fatiscente, due questioni divenute recentemente di grande attualità e che le successive disposizioni provinciali sulla tutela paesaggistica e sui centri storici non hanno risolto del tutto.
Per altri versi, si ritengono nocive due famose idee portanti del Pup’67: quella della “città in estensione” o “città diffusa”, “forma insediativa proiettata nel futuro”, la quale di fatto ha aperto fin dall’inizio il varco a interpretazioni tanto ambigue quanto disastrose: liberi tutti di costruire dove, cosa e come si vuole; e quella di “pianificabilità” o meglio l’obbiettivo di “individuare di tutti i luoghi pianificabili [e farne delle] città diffuse del futuro”, che ha condotto a dimensionare troppo generosamente il piano.

2. Le “unità insediative” sono aggregazioni di abitati che -per quanto inquinati dai banali modernismi che dilagano ovunque- continuano a caratterizzare i vari paesaggi antropizzati del territorio trentino con le relative culture materiali, e funzionano ancora bene quali supporti del dimensionamento dei servizi locali.

3. Walter Micheli, che è anche vice-presidente della PAT, è un intellettuale socialista che conosce da esperto le ragioni, la natura e il senso dell’Urbanistica. La sua radicale Weltangschauung ambientalista affascina in modo particolare i membri più giovani del Comitato di progettazione.

4. Il termine è datato (cfr. Valentino Parlato, Il blocco edilizio, “il manifesto Rivista” n.3-4, mar.-apr. 1970), ma il “blocco” era sempre vivo e vegeto, come lo è anche oggi.

ALBERTO MIONI:
Alberto Mioni, laureato in Architettura a Milano nel 1961, è stato professore ordinario di Urbanistica dal 1980 al 2006. In Trentino ha lavorato alla prima revisione del Pup87 e alla sua Variante93, ai Puc della Valle di Fiemme, del Primiero e della Vallagarina, ai Progetti Speciali Pazul-Pasubio e Destra Adige in Vallagarina, e ai Piani urbanistici comunali di Tesero, Cavalese, Ala, Trento, Mezzocorona e Aldeno.