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Aspetti amministrativi nella gestione del progetto: il supporto al RUP

Il Decreto del Presidente della Provincia 11 maggio 2012, n. 9-84/Leg, meglio conosciuto come Regolamento provinciale dei lavori pubblici, definisce la figura del RUP -Responsabile Unico del Procedimento- laddove chiarisce che ai fini dell’ordinamento dei lavori pubblici, è individuato un soggetto con effettiva capacità di spesa, anche con riferimento alle diverse fasi in cui si articola la realizzazione dei lavori pubblici.

In particolare viene definita una prima articolazione del processo di realizzazione dei lavori pubblici all’art.31 del Decreto Legislativo 18 Aprile 2016 n. 50 -Codice dei contratti pubblici- dove, nell’elencare le funzioni del RUP negli appalti, viene richiamata l’obbligatorietà per le stazioni appaltanti di individuare un responsabile unico del procedimento per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione.
Risulta chiaro da questa prima articolazione che la realizzazione dei lavori pubblici richiede pertanto l’esercizio di specifiche e diversificate competenze tecniche, economico-finanziarie, amministrative, organizzative e giuridico/legali. Queste competenze devono infatti essere esercitate nelle diverse fasi in cui si articola l’opera pubblica: programmazione, progettazione e verifica, affidamento, esecuzione e collaudo.
La gestione del progetto ed in particolare gli aspetti amministrativi che intervengono nella fase di progettazione e verifica, sono strettamente legati al principio della centralità del progetto, visto come elemento determinante nella realizzazione di un’opera pubblica.
La centralità del progetto e la particolare attenzione rivolta a questa fase nei molteplici adempimenti amministrativi e tecnici del RUP si delinea chiaramente nell’art. 43 del Regolamento dei lavori pubblici, che ne rappresenta in sostanza il requisito finale. L’articolo riferito al provvedimento a contrarre recita: ”Il responsabile del procedimento, acquisiti i pareri anche tramite la conferenza di servizi, approva il progetto e adotta il provvedimento a contrarre che contiene, in particolare, l’indicazione della relativa copertura finanziaria, le modalità di scelta del contraente, il criterio di aggiudicazione e gli elementi necessari per la determinazione del contenuto del contratto di appalto”.
È chiaro che concludere la fase di progettazione e verifica per arrivare ad adottare un provvedimento a contrarre con le caratteristiche e i contenuti appena descritti, significa per il RUP svolgere un’attività caratterizzata da molteplici procedure di coordinamento, di pianificazione e di verifica che abbracciano conoscenze molteplici ed eterogenee di carattere tecnico, amministrativo, economico e giuridico,fino ad assumere in determinate tipologie di lavori la qualifica di Project Manager sulla falsa riga del modello organizzativo di riferimento all’estero.
Questa necessità di disporre di competenze specifiche e adeguate e di esercitare funzioni pluridisciplinari in relazione ai compiti per i quali è nominato e in applicazione del principio generale dell’autosufficienza organizzativa della Pubblica Amministrazione, comporta per il Responsabile unico del procedimento, che le sue funzioni siano svolte con l’ausilio del personale dell’amministrazione stessa che risulta spesso sotto organico,oppure non sempre presenta personale adeguatamente qualificato.
A tale riguardo il Regolamento provinciale all’art. 4, comma 4. prevede che nel caso di inadeguatezza dell’organico, il responsabile del procedimento può disporre l’affidamento delle attività di supporto.
Il supporto al RUP si configura, alla luce di quanto sopra, come un appalto di servizi che può essere utilizzato per sopperire ad una carenza della Pubblica Amministrazione.
Nello specifico queste attività di supporto rientrano nella fattispecie degli incarichi di progettazione e di altre attività tecniche prevista dall’articolo 20 della Legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26.

Analizzando anche la legislazione nazionale lo stesso Codice dei Contratti prevede che nel caso di appalti di particolare complessità in relazione all’opera da realizzare, che richiedano necessariamente valutazioni e competenze altamente specialistiche, il responsabile unico del procedimento possa proporre alla stazione appaltante di conferire appositi incarichi a supporto dell’intera procedura o di parte di essa, da individuare sin dai primi atti di gara.
In particolare nel caso in cui l’organico della stazione appaltante presenti carenze accertate o in esso non sia compreso nessun soggetto in possesso della specifica professionalità necessaria per lo svolgimento dei compiti propri del RUP, i compiti di supporto all’attività del RUP possono essere affidati ai soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico, economico-finanziario, amministrativo, organizzativo e legale.
Si chiarisce che gli affidatari dei servizi di supporto, ovviamente, non potranno partecipare agli incarichi di progettazione ovvero ad appalti e concessioni di lavori pubblici con riferimento ai quali abbiano espletato i propri compiti direttamente o per il tramite di altro soggetto che risulti controllato, controllante o collegato a questi.
Tra le possibili attività di supporto al RUP nella fase di progettazione e verifica ve ne sono alcune caratterizzate da requisiti di elevata professionalità e competenze di carattere tecnico individuabili in maniera dettagliata e completa tramite il Decreto ministeriale del 17 giugno 2016 utilizzato per il calcolo tariffe delle prestazioni professionali tecniche.
Viene qui fornito un elenco delle prestazioni di supporto al RUP, legate al calcolo dei corrispettivi, distinte sia in attività propedeutiche alla progettazione che nelle diverse fasi di progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva.
Per attività di supporto devono intendersi un insieme di prestazioni tecniche ed amministrative relative al corretto svolgimento delle funzioni del medesimo RUP e quindi tutte quelle attività strumentali che mediante l’esercizio di specifiche competenze (tecniche, economico-finanziarie, amministrative, organizzative e legali) costituiscono il presupposto per il corretto esercizio dei compiti funzionalmente attribuiti al RUP.
Le attività di supporto legate alla fase di progettazione e verifica possono essere suddivise e raccolte in tre principali ambiti di intervento:

  1. Supervisione e coordinamento ai vari livelli di progettazione
  2. Verifica e validazione del progetto
  3. Programmazione e progettazione dell’appalto

In riferimento alle attività appena elencate sembra utile fornire una sintetica disamina dei principali contenuti di questi tre ambiti e sugli articoli normativi ai quali fare riferimento per l’espletamento delle diverse attività di supporto.
Per le attività di supervisione e coordinamento ai vari livelli di progettazione si rimanda ai seguenti riferimenti normativi: gli articoli 14,15,16 e 17 della Legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 per il contenuto minimo dei progetti nelle varie fasi, l’articolo 8 “Disposizioni generali per la progettazione dei lavori”, gli articoli 9,10,11,12,13,14,15 e gli Allegati A, B, C, D del DPP 11 maggio 2012, n. 9-84/Leg.
Una particolare attenzione nell’ambito delle figure di supporto al RUP per la fase di coordinamento viene riservata inoltre al Responsabile di progetto dei quali si riportano i riferimenti normativi: articolo 9 della Legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 e articolo 5 del Decreto del Presidente della Provincia 11 maggio 2012, n. 9-84/Leg.
Per le attività legate alla verifica e validazione del progetto previste dagli articoli 39, 40 e 41 del Regolamento Provinciale si richiamano i principali adempimenti di verifica tecnica nel tentativo che questi adempimenti possono disciplinare le attività di supporto a tale fase.
La verifica del progetto è finalizzata ad accertare che la soluzione progettuale prescelta sia:

  1. conforme alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali, normative e tecniche contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare di progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli già approvati;
  2. coerente con il contesto socio economico e ambientale in cui l’intervento progettato si inserisce;
  3. coerente con i criteri di progettazione previsti da questo regolamento;
  4. efficace sotto il profilo della sua capacità di conseguire gli obiettivi attesi;
  5. efficiente sotto il profilo della sua capacità di ottenere il risultato atteso minimizzando i costi di realizzazione, gestione e manutenzione.

La verifica accerta in particolare la completezza della progettazione, la coerenza e la completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti, l’appaltabilità della soluzione progettuale prescelta, i presupposti per la durabilità dell’opera nel tempo, la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso, la possibilità di ultimazione dell’opera entro i termini previsti, la sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori, l’adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati e infine la manutenibilità delle opere, ove richiesto. L’ultima fase “Programmazione e progettazione dell’appalto” infine può essere declinata nelle seguenti attività di competenza del RUP e quindi oggetto di possibile supporto tecnico:

  • convocare e presiedere nelle procedure ristrette e nei casi in cui è ammesso l’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori;
  • proporre all’amministrazione aggiudicatrice i sistemi di affidamento dei lavori e nel caso di procedura competitiva con negoziazione, promuovere il confronto competitivo e garantire la pubblicità dei relativi atti;
  • valutare le offerte nei casi di affidamento con il criterio del solo prezzo, nei casi in cui non sia nominato altro organo dalla stazione appaltante;
  • curare il corretto e razionale svolgimento delle procedure, espletando tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento che non siano specificamente attribuiti alla commissione giudicatrice nel caso di offerta economicamente più vantaggiosa.